Sentencia A. 3141/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-3141/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa planteados de forma independiente y no como una ejecución subsiguiente

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 3141 DE 2023

 

 

Expediente: CJU-4922

            

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado 11 Civil Municipal de Bucaramanga

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

 

AUTO

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                  El 14 de diciembre de 2022, la Defensoría del Pueblo, a través de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva contra el señor Rodolfo Hernández Suárez en la que pretende librar mandamiento de pago “por concepto de multa a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos [manejado por la Defensoría del Pueblo] (…) contenida en el fallo del 23 de junio de 2015, bajo el radicado No. 68001-23-31-000-2000-00767-00, proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, y MODIFICADO en el numeral segundo de la parte resolutiva de la providencia consultada y CONFIRMADO en lo demás el auto consultado, el 15 de diciembre de 2017, por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA, bajo el radicado No. 68001-2331-000-2000-00767-01”.[1]

 

2.                  Según los hechos de la demanda, en su calidad de alcalde de la ciudad de Bucaramanga, el señor Rodolfo Hernández Suárez fue multado en el marco de un incidente de desacato dentro del proceso de acción popular iniciado por la señora Flor de María Bautista en contra del municipio de Bucaramanga, el Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Bucaramanga -INVISBU- y la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga- CDMB-. Como consecuencia de ello, la entidad realizó el proceso de cobro persuasivo en contra del sancionado, a través de los oficios del 26 de febrero, 4 de abril y 20 de agosto de 2019, y 21 de agosto y 1º de septiembre de 2021. Puntualmente, la Defensoría lo requirió para que cancelara el valor de la multa a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, equivalente a diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes. Con todo, a la fecha, el demandado no ha realizado el pago de la multa impuesta.[2]

 

3.                  El asunto fue asignado al Juzgado 14 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, el cual, a través de Auto del 25 de enero de 2023, declaró su falta de competencia y envió el expediente al Tribunal Administrativo de Santander. Consideró que el artículo 298 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que el juez o magistrado competente para librar mandamiento, respecto de una condena impuesta por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, corresponde a quien emitió la respectiva orden en aplicación del factor de conexidad.[3] En Auto del 1º de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Santander declaró su falta de jurisdicción y remitió el asunto a los juzgados civiles municipales de Bucaramanga. Estimó que los jueces civiles son los competentes para conocer del asunto, según la regla fijada por la Corte Constitucional en el Auto 857 de 2021. Al respecto, señaló que la Corporación determinó que la ejecución de una condena en costas impuesta a un particular, en un proceso adelantado en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil.

 

4.                  Repartido el expediente al Juzgado 11 Civil Municipal de Bucaramanga, mediante Auto del 24 de octubre de 2023, provocó conflicto negativo de jurisdicciones y envió el expediente a la Corte Constitucional para dirimir la colisión suscitada. Para el efecto, advirtió que los artículos 297 y 298 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señalan las características que configuran un título ejecutivo en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y el procedimiento para la ejecución del título. Luego, afirmó que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado unificó las reglas de competencia para el conocimiento de procesos ejecutivos, cuando el título de recaudo es una condena impuesta por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[4] En su criterio, esa decisión determinó que el juez que profirió la decisión objeto de cobro es el competente para requerir su cumplimiento ante las entidades y para lograr la efectividad de su orden a través del proceso ejecutivo. Además, señaló que la aplicación del factor de conexidad resulta prevalente para estos asuntos.[5]

 

5.                  El 9 de noviembre de 2023, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional.[6] Posteriormente, en sesión virtual del 16 de noviembre de 2023, fue repartido al despacho encargado, y la remisión para la sustanciación se realizó el 20 de noviembre siguiente.[7]

 

 

II.      CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

A.               Competencia

 

6.                  De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[8] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

 

B.      Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

7.                 Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[9]

 

8.                 En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

 

 

 

C.     Asunto objeto de decisión y metodología

 

9.                  Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado 11 Civil Municipal de Bucaramanga. En primer lugar, abordará lo dicho por esta Corporación sobre la competencia para conocer asuntos en los que se reclama el pago de condenas impuestas por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y el procedimiento administrativo sancionador. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

 

 

D.                Sobre la competencia para conocer asuntos en los que se reclama el pago de condenas impuestas por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y el procedimiento administrativo sancionador

 

10.             En el Auto 857 de 2021 la Corte Constitucional conoció de un conflicto de jurisdicciones sobre una demanda presentada por la Fiduprevisora S.A. contra una persona particular, en la que pretendía obtener el pago de las costas y agencias de derecho causadas dentro de un proceso contencioso-administrativo. Con base en las reglas de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria, esta Corporación le asignó la competencia del asunto a los jueces civiles, creando la siguiente regla de decisión: “[c]orresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretenda la ejecución de una condena en costas impuesta a un particular en un proceso adelantado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, de conformidad con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996, 422 del Código General del Proceso”.

 

11.             Para llegar a esa conclusión, esta Corporación señaló que el artículo 104.6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para resolver procesos ejecutivos vinculados a: i) las condenas dictadas por esa jurisdicción, ii) conciliaciones aprobadas por ella, iii) laudos arbitrales en los que haya participado una entidad pública, y iv) contratos celebrados con entidades estatales.

 

12.             Sumado a lo anterior, estimó que el artículo 297 ibidem establece que, para efectos de ese código, son títulos ejecutivos

 

“1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. // 2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible. // 3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones. // 4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar.”

 

13.             Así entonces, en virtud de una interpretación armónica de las disposiciones normativas mencionadas, la Corte concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene competencia sobre: i) los procesos ejecutivos que tengan por objeto hacer efectivos títulos ejecutivos, ii) derivados de condenas impuestas a la administración[13], conciliaciones aprobadas por la jurisdicción, laudos arbitrales, iii) en que hubiere sido parte una entidad pública y contratos celebrados con entidades estatales. Por lo tanto, las condenas impuestas por los jueces administrativos que no involucren a entidades públicas escapan a su competencia.

 

14.             Por su parte, esta Corporación consideró que el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 establece que la Jurisdicción Ordinaria conoce todos los asuntos que no estén asignados a otra jurisdicción. Sumado a ello, el artículo 422 del Código General de Proceso advierte que

 

Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184.”

 

15.             Sumado a ello, en el Auto 1039 de 2021, la Corte Constitucional conoció de una demanda ejecutiva iniciada por la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, en contra de un servidor público, en el que se tomó por título ejecutivo un fallo administrativo sancionatorio. En ese caso, el subdirector general de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, en virtud del artículo 21 de la Ley 1476 de 2011, inició una investigación administrativa el técnico para apoyo de seguridad y defensa, responsable de administrar las servitiendas Zulia y Mirador en la Regional Tolima Grande.

 

16.             El servidor fue sancionado económicamente por faltantes en los inventarios de las servitiendas bajo su responsabilidad y, conforme a esa sanción, se inició el proceso ejecutivo. Para resolver el asunto, la Sala acudió a lo preceptuado en el Auto 857 de 2021 y concluyó que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad civil, es competente para conocer de los procesos ejecutivos en los que se busque la ejecución de una sanción pecuniaria impuesta mediante fallo administrativo sancionatorio a un servidor público, de acuerdo con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 422 del Código General del Proceso.

 

17.             Regla de decisión. La Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil es competente para conocer de los procesos que busquen la ejecución de condenas impuestas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que esas condenas no estén dirigidas en contra de una entidad pública. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 104.6 y 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, 12 de la Ley 270 de 1996 y 422 del Código General del Proceso.

 

 

E.                Caso concreto

 

18.             La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado 11 Civil Municipal de Bucaramanga. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de señalar que el Juzgado 11 Civil Municipal de Bucaramanga es la autoridad competente.

 

19.             El presente asunto trata sobre un proceso ejecutivo presentado por la Defensoría del pueblo en contra del señor Rodolfo Hernández Suárez, por medio de la cual pretende librar mandamiento de pago de la sanción dictada por el Consejo de Estado en el Auto del 15 de diciembre de 2017, con ocasión de una acción popular. Así las cosas, la controversia planteada versa sobre la ejecución de una multa impuesta por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa a quien, en su momento, se desempeñó como alcalde de Bucaramanga y en la actualidad es un particular.

 

20.             Si bien se trata de una decisión proferida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la obligación no recae en una entidad pública, sino en contra de una persona que ejercía funciones como alcalde al momento de proferirse la sanción. Por lo tanto, el título ejecutivo no se enmarca dentro de los previstos como ejecutables ante los jueces administrativos, de conformidad con el Artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Además, la demanda presentada por la entidad no corresponde a una solicitud de ejecución de la decisión en los términos previstos en los artículos 298 de la Ley 1437 de 2011 y 306 del Código General del Proceso. Según esas normas, las peticiones de ejecución que se presentan ante el juez que adelantó el proceso deben presentarse dentro de los 30 días siguientes a la ejecutoria de la providencia. Sin embargo, en este caso, la entidad presentó una demanda independiente, aproximadamente 5 años después de la adopción del fallo condenatorio. En esa medida, no corresponde aplicar la regla prevista por esta Corporación en el Auto 008 de 2022, sino la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria establecida en el Artículo 12 de la Ley 270 de 1996, en concordancia con el Artículo 422 del Código General del Proceso.

 

21.             Con fundamento en lo anterior, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado 11 Civil Municipal de Bucaramanga, el cual deberá comunicar la presente decisión a los interesados.

 

 

III.   DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado 11 Civil Municipal de Bucaramanga, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 11 Civil Municipal de Bucaramanga es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido.

 

Segundo. REMITIR el expediente CJU-4922 al Juzgado 11 Civil Municipal de Bucaramanga para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

José Fernando Reyes Cuartas

Presidente (e)

 

 

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

Ausente con comisión

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado (E)

 

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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